水府廟庫區(qū)文旅發(fā)展的困惑與突圍——湖南高質(zhì)量發(fā)展怎么看怎么干之十

要積極探索推廣綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的路徑，選擇具備條件的地區(qū)開展生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制試點，探索政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會各界參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑。

——習(xí)近平總書記在2018年4月召開的深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上強調(diào)

湖南日報全媒體記者 劉濤 楊興東 曹輝 王禮生 沈德良

調(diào)研主題

草木植成，國之富也。黨的二十大報告強調(diào)：“必須牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展?！?/p>

前不久，十二屆省委理論學(xué)習(xí)中心組學(xué)習(xí)浙江“千萬工程”經(jīng)驗案例。省委主要領(lǐng)導(dǎo)在講話中指出，加快美麗湖南建設(shè)，持續(xù)深化中央環(huán)保督察和長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境警示片反饋問題整改，打通“綠水青山就是金山銀山”的轉(zhuǎn)化通道，推動生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展勝勢。

吃生態(tài)旅游飯，走綠色發(fā)展路。解剖水府廟庫區(qū)文旅發(fā)展的困惑與突圍路徑，有助于為更多同類地區(qū)以文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展賦能鄉(xiāng)村振興，深入踐行“兩山”理論提供有益借鑒。

調(diào)研樣本

1 天下水府 人間瑤池

“天下水府，人間瑤池。”水府廟水庫，曾名溪口水庫，系漣水河上筑壩而成，因沿岸有明代興建的水府廟而得名。湘潭湘鄉(xiāng)市和婁底雙峰縣、婁星區(qū)三地環(huán)繞這塊自然瑰寶。庫區(qū)距長沙、株洲、衡陽、邵陽、益陽等地車程均在2小時以內(nèi)，輻射人口達4000萬；滬昆高鐵、湘黔鐵路以及滬昆、長韶婁、婁新等多條高速公路穿庫區(qū)而過。

走進水府廟庫區(qū)，工作人員向記者自信而驕傲地介紹，“整個水府廟水庫，相當(dāng)于約8個杭州西湖”。水庫擁有50.5平方公里水域面積、431公里庫岸線、100多個庫灣，34個島嶼點綴其間。區(qū)內(nèi)有多處國家級、省級文物古跡，本世紀(jì)初發(fā)現(xiàn)的宋窯遺址填補了南方無宋窯的歷史空白。區(qū)域內(nèi)“紅色”“古色”“綠色”旅游資源交相輝映。

（藍天白云下的水府廟水庫，水清岸綠景色美。 通訊員 攝）

發(fā)展文旅產(chǎn)業(yè)，湘鄉(xiāng)市“起了個大早”。2006年，當(dāng)?shù)卣阋M投資方，著力打造水府旅游區(qū)。2014年12月，水府旅游區(qū)被評為國家4A級景區(qū)。據(jù)介紹，2012年至2016年間，水府廟旅游表現(xiàn)強勁，最高峰一年游客量達40萬人次；僅景區(qū)內(nèi)游船快艇、戶外拓展等體驗類項目收入就達800多萬元。

與湘鄉(xiāng)隔水相望的雙峰縣杏子鋪鎮(zhèn)同樣走上了發(fā)展文旅的道路，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民開農(nóng)家樂、辦民宿。2015年，當(dāng)?shù)匾M雙峰縣水府廟生態(tài)旅游開發(fā)有限責(zé)任公司，投入6000多萬元，打造漣水漂流、觀光游船快艇、溪棲小島等項目。2021年，當(dāng)?shù)赜忠M龍騰水府旅游開發(fā)有限公司，建設(shè)了輕奢營地、無邊泳池、水上運動基地等項目，進一步豐富了業(yè)態(tài)。

文旅發(fā)展有力推動了庫區(qū)沿線的脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興。鵝婆山農(nóng)業(yè)生態(tài)園、溪口印象特色民宿等項目為兩地發(fā)展及就業(yè)作出貢獻；水府火焙魚、湘鄉(xiāng)水府茶等農(nóng)特產(chǎn)品也因旅游而遠銷。據(jù)統(tǒng)計，庫區(qū)及沿線泛旅游從業(yè)人員超6000人。相關(guān)交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與改善，為庫區(qū)10萬群眾出行、務(wù)工、個體經(jīng)營和農(nóng)旅企業(yè)發(fā)展提供了便利。

2014年12月，湘潭、婁底兩市攜手創(chuàng)建水府廟國家濕地公園通過驗收，為水府廟庫區(qū)增添一張“國家級”名片。

乘船游覽，湖風(fēng)帶著清爽撲面而來?！耙郧八w腥臭，坐船經(jīng)過非常難受?！彼糜螀^(qū)事務(wù)中心主任熊柱廣介紹說，“十三五”期間，兩市對水府廟庫區(qū)環(huán)境進行了持續(xù)治理，水庫內(nèi)所有養(yǎng)魚網(wǎng)箱、攔庫被取締，漁民“洗腳上岸”；采砂場永久關(guān)閉、沿庫工業(yè)污染企業(yè)關(guān)停搬離……綠水青山煥新顏，水庫水質(zhì)從原來Ⅳ類到現(xiàn)在長期穩(wěn)定在Ⅱ類，先后發(fā)現(xiàn)了娃娃魚、桃花水母等珍稀水生物。庫區(qū)群眾生活環(huán)境明顯改善，涌現(xiàn)了一批美麗鄉(xiāng)村，為水府廟的旅游開發(fā)奠定了生態(tài)優(yōu)勢。

2 哪些項目可以搞，沒人給答案

習(xí)近平總書記2016年2月視察江西時強調(diào)，“做好治山理水、顯山露水的文章，走出一條經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)文明水平提高相輔相成、相得益彰的路子”。

既要“綠”，又要富，成為綠色發(fā)展的全面追求。水府廟庫區(qū)周邊群眾，多為庫區(qū)移民。水庫建成蓄水后，大家響應(yīng)政府號召“移民上岸”、就地安置；前些年，又退出網(wǎng)箱養(yǎng)魚，為水府廟庫區(qū)生態(tài)保護作出貢獻。抓好庫區(qū)文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展，賦能鄉(xiāng)村振興，有助于為庫區(qū)移民尋找新的出路。

然而，生態(tài)優(yōu)勢不會自動轉(zhuǎn)化為發(fā)展勝勢。就在人們以為庫區(qū)必將迎來大發(fā)展的時候，“人間瑤池”的生態(tài)旅游卻冷寂了下來。從2009年至2015年，水府廟庫區(qū)先后制定了水府旅游區(qū)、水府示范區(qū)、水府廟國家濕地公園3套規(guī)劃?！奥糜螀^(qū)的規(guī)劃2020年已經(jīng)到期，目前執(zhí)行的是國家濕地公園的規(guī)劃?！毙苤鶑V介紹，“3套規(guī)劃時間不同，套在一起，之前計劃的文旅項目都無法落地?！?/p>

國家林業(yè)和草原局2022年7月印發(fā)的《國家濕地公園管理辦法》規(guī)定：國家濕地公園內(nèi)禁止從事房地產(chǎn)、度假村等任何不符合主體功能定位的建設(shè)項目和開發(fā)活動。自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國家林業(yè)和草原局2022年8月聯(lián)合頒布的《關(guān)于加強生態(tài)保護紅線管理的通知（試行）》則規(guī)定：允許不破壞生態(tài)功能的適度參觀旅游、科普宣教及符合相關(guān)規(guī)劃的配套性服務(wù)設(shè)施和相關(guān)的必要公共設(shè)施建設(shè)及維護。僅相隔一個多月的兩份文件，著實讓人有些犯難。

水府旅游區(qū)事務(wù)中心向記者提供的水府廟國家濕地公園總體規(guī)劃圖顯示：公園分為水庫、保育區(qū)、恢復(fù)重建區(qū)、合理利用區(qū)。事務(wù)中心介紹，合理利用區(qū)和水面可以開展生態(tài)旅游?！暗裁词巧鷳B(tài)旅游？哪些項目可以搞？我們咨詢了相關(guān)部門，但沒有哪個部門能給我們答案。”

水府旅游區(qū)事務(wù)中心副主任羅晴告訴記者，毛田鎮(zhèn)天門山村想開展水上休閑項目，不知道能不能審批，也不知道找哪個部門審批。他透露，創(chuàng)建濕地公園后，旅游區(qū)再沒有搞過永久性建設(shè)了。

新的沒來，舊的卻在撤離。原有的10多個旅游項目中除了游船和酒店，其他全部停掉了，湘鄉(xiāng)市2006年最早引進的水府廟旅游投資有限公司于2016年退出了經(jīng)營。該市擬將收回的資源打包給另一家公司開發(fā)，但因這家公司出現(xiàn)變故而落空。

此后，游客量從最高峰的40萬人次一路下滑到近幾年的五六萬人次。2020年和2021年各虧200多萬元，去年因為搞了兩場活動，才只虧了49萬元。今年上半年收入只有20多萬元。

“想開展皮劃艇項目，我們找了一圈下來，沒有一個部門敢給我們審批?！?月13日，在雙峰杏子鋪鎮(zhèn)召開的座談會上，相關(guān)企業(yè)說出了他們的困惑。參會的各部門代表也很無奈?！耙膊荒芄炙麄?，政策文件的清單里確實沒有這些項目，能不能搞他們也拿不準(zhǔn)?！饼堯v水府負責(zé)人李志鵬說，“萬一出了問題要追責(zé)，他們也擔(dān)負不起”。

“如果在創(chuàng)建國家濕地公園前，能夠進行更充分的實地調(diào)研，作出更科學(xué)、長遠的規(guī)劃，也許就不會像今天這樣了?！庇腥说莱隽诉@個原因。同樣是國家濕地公園，長沙洋湖國家濕地公園一片繁榮景象，人與自然和諧共生。洋湖濕地項目部經(jīng)理李特用介紹，他們在2016年申報國家濕地公園前，就已經(jīng)做好規(guī)劃，“哪里保留濕地、哪里用于建設(shè)、建什么東西，在申報前基本都已規(guī)劃好?！?/p>

3 在管理、開發(fā)、運營一肩挑中艱難前行

開發(fā)水府廟庫區(qū)文旅產(chǎn)業(yè)，湘鄉(xiāng)還有一本難念的經(jīng)。

在原來的企業(yè)退出經(jīng)營后，當(dāng)時管理機構(gòu)水府示范區(qū)籌委會決定，由水府投資建設(shè)開發(fā)有限公司融資收回七大人文景點進行統(tǒng)一開發(fā)建設(shè)，開啟了長達5年的水府廟水庫綜合治理工程。2017年，水府示范區(qū)籌委會分開成水府旅游區(qū)管委會和水府投資建設(shè)開發(fā)有限公司。2019年，水府投及其資產(chǎn)并入現(xiàn)湘鄉(xiāng)市城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展集團，并委托水府旅游區(qū)管委會負責(zé)景區(qū)運營。此時，水府旅游區(qū)管委會便承擔(dān)起了景區(qū)管理、開發(fā)、運營工作。2021年，水府旅游區(qū)管委會因程序不完整未得到批復(fù)，遂成立湘鄉(xiāng)水府旅游區(qū)事務(wù)中心（加掛湘鄉(xiāng)市水府廟國家濕地自然公園管理處的牌子），屬于湘鄉(xiāng)市正科級事業(yè)單位，依然承擔(dān)景區(qū)管理、開發(fā)和運營工作。

對此，熊柱廣很頭疼，“我們目前的機制對發(fā)展旅游而言是個很大的問題，事業(yè)單位不能搞經(jīng)營，不能搞投融資”。他表示，事務(wù)中心搞旅游既沒有人力、財力，也沒有能力、動力?！拔覀儧]有專業(yè)人才，缺乏市場思維，也沒有開發(fā)旅游的資金?！?/p>

（湘鄉(xiāng)水府旅游區(qū)，游船行駛在綠水盈盈的湖面之上，如詩如畫。 湖南日報全媒體記者 李健 攝）

盡管如此，事務(wù)中心還是“面對現(xiàn)實”盡力履職，這兩年連續(xù)舉辦了音樂節(jié)、燈光節(jié)、潑水節(jié)等活動，水府旅游區(qū)的人氣有所回升。

但這不是長久之計。湘鄉(xiāng)水府旅游區(qū)目前除了游船，基本沒有其他旅游產(chǎn)品。2016年以來，旅游建設(shè)和開發(fā)也沒有取得實質(zhì)性進展。

水庫對岸的雙峰杏子鋪鎮(zhèn)文旅資源，由雙峰縣水府廟生態(tài)旅游開發(fā)有限責(zé)任公司和龍騰水府旅游開發(fā)有限公司共同開發(fā)。同樣，由于建設(shè)用地?zé)o法確權(quán)、未來不確定性因素較多，導(dǎo)致這兩家企業(yè)不敢加大投入，其他企業(yè)也在觀望。

調(diào)研中，兩地都提到，目前文旅賦能鄉(xiāng)村振興成效與預(yù)期有差距，景區(qū)人流量少、人氣不旺，真正受益的村級組織和群眾不多?！昂芏嘁郧暗臐O民上岸后，只能選擇外出務(wù)工?！彪p峰縣水府廟生態(tài)旅游開發(fā)有限責(zé)任公司負責(zé)人之一劉錫忠就是一位“上岸”的漁民，他直言“以前網(wǎng)箱養(yǎng)魚收入比現(xiàn)在做旅游高得多”。

進，前路茫然；退，老路不通。

4 守“綠”換“金”是一道必答題

習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上強調(diào)，“以高品質(zhì)生態(tài)環(huán)境支撐高質(zhì)量發(fā)展，加快推進人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”。推動綠水青山與金山銀山的雙向轉(zhuǎn)化，已經(jīng)成為一道必答題。

據(jù)悉，水府廟庫區(qū)目前所執(zhí)行的國家濕地公園規(guī)劃將于2025年到期，兩地人們都在思索：如何既守住生態(tài)保護紅線，又找到綠水青山與金山銀山的雙向轉(zhuǎn)化路徑？

“前期要進行更充分的調(diào)研，哪些地方保護？哪些地方可以開發(fā)？哪些地方可以讓老百姓蓋房？生態(tài)要保護，民生也要保障。”兩地基層干部都非常關(guān)心轄區(qū)內(nèi)百姓的福祉。

“針對雙峰、湘鄉(xiāng)水府旅游區(qū)旅游開發(fā)用地問題進行調(diào)研，努力破解旅游開發(fā)用地瓶頸?！眱傻匚穆闷髽I(yè)也提出了進一步發(fā)展的迫切需求。

雙峰縣提出，希望省級層面以打造國家級旅游度假區(qū)為目標(biāo)，高標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一規(guī)劃，明確水府旅游區(qū)雙峰和湘鄉(xiāng)兩個區(qū)域各自功能定位和發(fā)展業(yè)態(tài)。另外，為促進兩地協(xié)同發(fā)展，修建一條環(huán)水府廟庫區(qū)的高標(biāo)準(zhǔn)旅游公路，打造湘鄉(xiāng)水府旅游區(qū)直達雙峰水府廟生態(tài)旅游度假村的快捷通道。

目前，湘鄉(xiāng)市已計劃在今年先創(chuàng)建省級旅游度假區(qū)。時任水府廟旅游投資有限公司負責(zé)人譚暑洸表示，旅游開發(fā)一定要讓農(nóng)民受益，“盡量減少對農(nóng)民的負面影響，凡是農(nóng)民能做的都不要去搶；盡量分享發(fā)展成果，把旅游做起來，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入”。

“無論是調(diào)規(guī)還是旅游規(guī)劃，都希望省級層面給我們提供更有力的支持，這樣才能搞好?！痹谟浾哒{(diào)研過程中，兩地人們表達了共同心聲。

（雙峰縣水府廟生態(tài)旅游度假村，游客乘船行駛在綠瑩瑩的水面之上。 李建新 攝）

省文化和旅游廳資源開發(fā)和全域旅游推進處負責(zé)人劉禹告訴記者，兩地首先要明確未來發(fā)展定位，“如果是國家濕地公園，就需要找省林業(yè)局、省生態(tài)環(huán)境廳、省自然資源廳統(tǒng)一規(guī)劃；如果定位旅游度假區(qū)，就可以找文旅廳來統(tǒng)籌，我們可以把其他部門請過來，一起協(xié)調(diào)”。

水府旅游區(qū)事務(wù)中心期盼改變管理權(quán)、開發(fā)權(quán)、運營權(quán)不分的狀況，實施三權(quán)分離。他們計劃成立水府投資公司，將旅游資源的開發(fā)權(quán)、經(jīng)營權(quán)，放到這家公司運作，事務(wù)中心則轉(zhuǎn)換成水府廟國家濕地公園管理處，履行濕地管理職責(zé)，并為企業(yè)做好服務(wù)。羅晴說：“我們做好生態(tài)環(huán)境保護工作，企業(yè)做好旅游規(guī)劃和開發(fā)，這樣才能實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展?！?/p>

盡管遇到種種困難，但大家都看好水府廟庫區(qū)的發(fā)展前景。湘鄉(xiāng)市鯨魚島生態(tài)農(nóng)業(yè)有限公司從2008年租賃溪口漁場400畝土地后，就一直在堅守，自2021年開始打造的水府濕地生態(tài)博覽園已具雛形，“入島道路太窄，拓寬計劃已立項，只要新路一通，我們的建設(shè)就可加速推進?！惫究偨?jīng)理劉煌陽說?！半m然過去養(yǎng)魚賺錢一些，但水府廟搞旅游是必須走的路，我相信以后會越來越好！”從近期開園的溪棲小島上走下來的劉錫忠對未來充滿信心。

調(diào)研啟示

打通“綠水青山就是金山銀山”的轉(zhuǎn)化通道

劉建平

水府廟有水府旅游區(qū)、水府示范區(qū)、國家濕地公園三塊招牌，如何以高品質(zhì)生態(tài)環(huán)境支撐高質(zhì)量發(fā)展，加快推進人與自然和諧共生？

提高站位。作為國家濕地公園，水府廟庫區(qū)的站位就是以習(xí)近平生態(tài)文明思想為根本遵循，按照全國生態(tài)環(huán)境保護大會的部署要求，正確處理高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護等“五對重大關(guān)系”，統(tǒng)籌各領(lǐng)域資源，匯聚各方面力量，打好法治、市場、科技、政策“組合拳”，以更寬視野、更大力度整體謀劃和推進庫區(qū)生態(tài)保護，打通“綠水青山就是金山銀山”的轉(zhuǎn)化通道。

科學(xué)謀劃。浙江有千島湖、西溪濕地，湖南有東江湖、洋湖濕地，這都是打通綠水青山與金山銀山轉(zhuǎn)化通道的樣本，值得我們學(xué)習(xí)借鑒。水府廟庫區(qū)應(yīng)當(dāng)要在守牢生態(tài)保護紅線、底線的前提下，依據(jù)功能分區(qū)，做到科學(xué)合理調(diào)規(guī)，明晰哪些屬于濕地保護、哪里可以用于文旅產(chǎn)業(yè)建設(shè)，不能大而化之、簡而化之。

開發(fā)產(chǎn)品。國家濕地公園內(nèi)禁止從事任何不符合主體功能定位的建設(shè)項目和開發(fā)活動。那么就要根據(jù)功能定位，重點開發(fā)生態(tài)旅游、科普文化、觀光體驗等特色產(chǎn)品。必須充分挖掘文化內(nèi)涵，按照一村一品的要求，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，走內(nèi)涵發(fā)展之路。必須精細化設(shè)計旅游線路，與周邊韶山、東山書院、黃公略故居、陳賡故居、富厚堂等人文景觀有機結(jié)合，形成特色旅游線路。注重“紅色”“綠色”“古色”等產(chǎn)品的融合，增強參與性、體驗性、文化性，提升旅游產(chǎn)品品質(zhì)。

（作者系中國旅游研究院紅色旅游研究基地首席專家，湘潭大學(xué)商學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師）

責(zé)編：楊雅婷

一審：熊敏

二審：羅曦

三審：朱憲章

來源：湖南日報·新湖南客戶端